Страница №48

Глава II

РЕГЛАМЕНТАЦИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Законодательные нормы

Формирование советского законодательства об общественных организациях началось в 1918 г., когда Конституция РСФСР провозгласила: «В целях обеспечения трудящимся действительной свободы союзов Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, сломив экономическую и политическую власть имущих классов и этим устранив все препятствия, которые до сих пор мешали в буржуазном обществе рабочим и крестьянам пользоваться свободой организации и действия, оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения в организации»1.

В 1918–1920 гг., когда решалась судьба многих дореволюционных обществ и союзов, а также создавались новые общественные организации, возникла необходимость в разработке документов для регламентации общественной деятельности. Уже в первые послереволюционные годы был издан целый ряд декретов Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета и Совета Народных комиссаров РСФСР, определивших порядок создания организаций и их деятельности, характер взаимоотношений государства с организациями разных типов. Это были декреты о кооперации, сельскохозяйственных артелях и союзах2, постановления об Обществе Красного Креста3, декрет «О мерах к поднятию уровня инженерно-технического знания в стране и к улучшению условий жизни инженерно-технических работников РСФСР»4, постановление «Об учреждении Всероссийской ассоциации инженеров»5.

По указанию НКВД РСФСР в июне 1920 г. все губернские отделы издали постановления об обязательной регистрации религиозных групп, общин, разных обществ и начали направлять сведения о них в наркомат6.

В 1922 г. началась разработка законопроекта об обществах и союзах. Накануне его принятия, в июне 1922 г. ВЦИК и СНК РСФСР издали Постановление «О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций» и поручили НКВД РСФСР провести регистрацию всех действующих обществ и союзов7. Принятое 3 августа 1922 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР «О порядке учреждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, и о порядке надзора за ними» стало основным регулирующим актом для общественных организаций на последующие шесть лет. В дополнение к нему 10 августа 1922 г. появились инструкция ВЦИК по регистрации обществ и объединений и инструкция о выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзов и объединений8.

Эти документы прежде всего определили порядок регистрации обществ, фактически позаимствовав его из дореволюционного законодательства. Основные требования были следующими:

– для регистрации необходимо было представить устав, протокол собрания о его создании, список членов-учредителей, гербовый сбор;

– не зарегистрировавшиеся в 2-х-недельный срок после опубликования документа общества и союзы, уже существовавшие к тому времени, объявлялись закрытыми;

– ни одно общество не могло начинать свои действия без регистрации в НКВД или его местных органах; от регистрации освобождались только профсоюзы.

Главное условие деятельности всех обществ было зафиксировано в пункте 6 Постановления: «В утверждении должно быть отказано, если утвержденное общество или союз по своим целям противоречит Конституции РСФСР и ее законам».

В Постановлении и инструкциях к нему был очерчен примерный круг объединений, на которые распространялся этот закон. Он касался лишь организаций с некоммерческими целями, что отразилось в самом названии организаций. Соответственно, организации коммерческого, хозяйственного, экономического характера не попадали под действие Постановления от 3 августа 1922 г.

Пункт 13 документа специально оговаривал, что кооперация как хозяйственная организация действует на основе особых законоположений. Но несмотря на это, государственные органы в течение нескольких лет постоянно занимались разъяснением этого вопроса. В феврале 1923 г. наркомат юстиции разослал инструкцию о том, какие именно организации следует считать «общественными». В ней особо подчеркивалось, что кооперативные объединения в этом смысле не являются общественными организациями, так как учреждаются для удовлетворения экономических потребностей своих членов9. В 1924 г., разъясняя Пензенскому губернскому исполкому принцип выявления обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли, НКВД указывал, что «к таковым организациям необходимо отнести различные научные, спортивные, литературные, художественные, сельскохозяйственные общества (не кооперативные), а также различные общества содействия по проведению тех или иных начинаний власти»10. Положение кооперативных организаций, формально не входивших в систему общественных организаций, долго оставалось двойственным. Многие, несмотря на экономический характер этих организаций, считали их общественными, и в этом качестве кооперативные объединения были внесены в соответствующую статью Конституции СССР 1936 г.

Действие Постановления от 3 августа 1922 г. не было распространено и на религиозные общества, но по другим мотивам. Комиссия по проведению отделения церкви от государства при ЦК РКП(б) 21 ноября 1922 г. решила исключить религиозные организации из числа обществ, не преследующих цели извлечения прибыли, и придать им иной статус11.

В 1920-е г. положение религиозных объединений осложнялось и тем, что советской властью был взят курс на построение безрелигиозного общества в стране. Плановый государственный характер получила, соответственно, атеистическая пропаганда, что фактически приводило к вытеснению религиозной деятельности. Дальнейшее ограничение прав религиозных объединений произошло в конце 1920-х гг.: в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 8 апреля 1929 г. «О религиозных объединениях» запрещалась какая-либо благотворительная, производственная или просветительская их деятельность12. Одновременно прокатилась первая волна закрытия и разрушения культовых зданий, начались преследования и репрессии в отношении духовенства. Религиозные общества, как и церковь в целом, до 1944 г. были, фактически, вне закона13.

Споры и разногласия вызвала группа обществ помощи и взаимопомощи. Долгая переписка сопровождала решение вопроса об их юридическом статусе. В феврале 1924 г. Наркомат социального обеспечения (НКСО) предложил не распространять Постановление от 3 августа 1922 г. на общества, создаваемые ремесленниками, кустарями, торговцами, лицами свободных профессий для взаимной помощи. Поскольку законодательство о социальном страховании, государственном обеспечении и крестьянской взаимопомощи этих слоев населения не касалось, то контроль за их объединениями НКСО предполагал осуществлять со своей стороны. НКВД выступил против, объяснив свое мнение необходимостью проявить «особую политическую осторожность» по отношению к «попутчикам» рабочего класса14. В конце концов был достигнут компромисс: решили распространить на общества помощи и взаимопомощи действие Постановления от 3 августа 1922 г., а контроль за ними возложить на оба наркомата одновременно15. Против такого решения возражал нарком юстиции Н.В.Крыленко, заметив, что эти общества преследуют цели удовлетворения экономических потребностей своих членов, а значит должны подчиняться другим законам. В своем ответе нарком внутренних дел заявил, что с НКВД ответственность не снимается во всех случаях, о каких бы обществах ни шла речь16.

В августе 1923 г. декретом ВЦИК было утверждено «Положение о сельскохозяйственных обществах» как специфических общественных организациях17. Принятое Положение действовало наряду с Постановлением от 3 августа 1922 г., но более подробно определяло права сельскохозяйственных обществ (в отношении распространения сельскохозяйственных знаний, приобретения орудий и средств производства, устройства прокатных пунктов, опытных станций и плодопитомников). Важное примечание было сделано в отношении прибыли: она должна идти на поддержание деятельности общества, но не распределяться между его членами. Регистрируясь и утверждая свои уставы в общем для всех объединений порядке, сельскохозяйственные общества обязаны были представлять проект устава в Наркомат земледелия до его утверждения и после.

Деятельность научных, литературных и научно-художественных обществ, состоящих в ведении Главнауки, дополнительно регламентировалась Нормальными (Типовыми) уставами, разработанными и утвержденными в мае 1923 г.18

В связи с созданием СССР были разработаны нормы деятельности общесоюзных общественных объединений. Они были изложены в Постановлении ЦИК и СНК СССР «О порядке утверждения уставов и регистрации обществ и союзов, не преследующих цели извлечения прибыли и распространяющих свою деятельность на территорию всего Союза ССР, и о надзоре за ними» от 9 мая 1925 г.19 Согласно этому документу, проекты уставов общесоюзных организаций должны были представляться на утверждение в СНК СССР, обсуждаться и регистрироваться в республиканских органах. Помимо этого, с 1927 г. действовало Постановление СНК СССР «О порядке разрешения съездов и совещаний, созываемых государственными учреждениями СССР и государственными предприятиями общесоюзного значения, и равно всесоюзных съездов и совещаний, созываемых общественными организациями»20.

Разработка нового законодательного документа об обществах и союзах началась в 1927 г., хотя предварительная работа велась и раньше21. Проект НКВД, предложенный в 1927 г., вызвал ряд возражений. Обсуждая его, наркоматы в своих заключениях отмечали, что этот документ сильно затруднит возникновение новых общественных организаций. Они предлагали отказаться от некоторых положений документа, в частности, о том, что в создании общества может быть отказано, если уже существует аналогичное22. Однако эти возражения не были приняты.

6 февраля 1928 г. вступило в действие «Положение об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР23. Ранее принятые документы – Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г., инструкция ВЦИК от 10 августа 1922 г., ведомственные и межведомственные распоряжения органов РСФСР – отменялись.

Документ содержал общие положения, регламентировал порядок утверждения уставов и порядок регистрации обществ и союзов.

Положение 1928 г., как уже отмечалось, впервые в советской практике содержало определение обществам и союзам: «Обществами, не преследующими цели извлечения прибыли, называются добровольные объединения граждан, которые предметом своей совокупной деятельности избирают постоянную цель, не связанную с извлечением материальных выгод для участников объединения или удовлетворением их экономических потребностей»; «Союзом называется объединение утвержденных и зарегистрированных установленным порядком двух или более обществ, не преследующих целей извлечения прибыли, соприкасающихся в своей деятельности, или аналогичных по своим целям и задачам»(пункты 2,6).

Учредителями и членами выборных исполнительных органов общества могли быть все граждане, достигшие восемнадцатилетнего возраста, но при условии, что они не лишены избирательного права (пункт 9).

Положение не распространялось на профсоюзы, объединяемые ВЦСПС, которые регистрировались в особом порядке, и на религиозные организации (пункты 4,5). Некоторые исключения из общих правил были сделаны для так называемых массовых объединений – «Долой неграмотность», «Друг детей», ОСОАВИАХИМ, МОПР, шефские общества, которые находились под непосредственным наблюдением и контролем партийных и профсоюзных организаций. Последнее обстоятельство давало им существенное преимущество как в плане регистрации и утверждения уставов, так и в практической работе. Эта новация была изложена в инструкции НКВД РСФСР за № 247 от 21 июля 1928 г. «О порядке утверждения уставов обществ и союзов, не преследующих целей извлечения прибыли, регистрации их и надзора за их деятельностью»24.

Новый порядок утверждения уставов обязывал НКВД (или его отделы) согласовывать вопрос об утверждении устава того или иного общества с компетентными органами или учреждениями. В этой связи был особо оговорен вопрос о руководителях организаций: в случае получения заключения о необходимости замены некоторых учредителей, НКВД обязан был, не отказывая в утверждении устава, заявить отвод против этих лиц и предложить ввести вместо них новых членов (пункты 17, 18).

В пункте 16 Положения были определены случаи отказа в утверждении уставов: «В утверждении устава должно быть отказано, если цели или методы деятельности общества или союза противоречат законам Союза ССР или РСФСР. Не подлежат утверждению уставы обществ, угрожающих общественному спокойствию и безопасности, возбуждающих национальную рознь и вражду, ставящих целью изучение и развитие мистики (оккультизма, спиритизма и т.п.), а также ставящих перед собой неясные или неопределенные цели. В утверждении устава может быть отказано также в том случае, когда общество или союз намечает цели, аналогичные целям уже утвержденного ранее объединения, действующего в том же районе».

Большое значение в положении придавалось факту регистрации обществ и союзов. Все организации могли начинать свою деятельность только после утверждения устава и последующей регистрации (пункт 8). В течение двух месяцев со дня утверждения устава общества обязаны были зарегистрироваться в соответствующем органе и только после этого получали право открыть свою деятельность (пункт 20). Незарегистрировавшиеся в указанный срок общества считались несостоявшимися (пункт 22). Регистрирующие органы, а также организации, к компетенции которых относилась область деятельности общества или союза, обязаны были осуществлять наблюдение за деятельностью обществ и союзов, знакомиться с их делами, финансовым состоянием путем обследования или путем получения периодических отчетов, а также могли, в случае необходимости, выносить решение о закрытии обществ (пункты 29, 30, 31, 32).

Как видим, в исследуемый период были приняты два основополагающих акта о деятельности общественных организаций, соответственно в начале и в конце периода. В зеркале законов 1920-х гг. отразились серьезные изменения, которые произошли за короткий срок как в самой общественной деятельности, так и в сфере нормотворчества.

Первый законодательный акт об обществах и союзах 1922 г. был небольшим по объему документом и касался самых общих вопросов создания и деятельности общественных организаций. Этим документом было введено название «общества и союзы, не преследующие цели извлечения прибыли», утвержден регистрационный порядок их создания и разрешена деятельность в рамках законов РСФСР. На основании Постановления от 3 августа 1922 г. допускалась, фактически, любая позитивная общественная деятельность, и в этом смысле закон был достаточно либеральным. Он не только стал формальной базой для деятельности обществ и союзов в 1920-е гг., но и практически способствовал созданию огромного числа разного рода организаций и объединений.

Подобное трудно сказать о «Положении об обществах и союзах, не преследующих целей извлечения прибыли» 1928 г. Единственное сходство с предыдущим документом заключалось лишь в названии организаций, о которых шла речь. «Положение» было пространным и одновременно весьма ограничительным документом. Вспомним, что даже современники оценивали его как законодательную основу для сокращения количества общественных организаций, уменьшения возможности создания некоторых видов организаций и отлучения от общественной деятельности отдельных категорий граждан. В главных пунктах «Положения» отчетливо просматривались направления дальнейшей эволюции законодательства об общественных организациях.

Складывается впечатление, что «Положение» 1928 г. было разработано с одной единственной целью – получить законное основание для «наведения порядка» в общественной сфере, уменьшения количества негосударственных организаций. Объявленная в связи с принятием «Положения» 1928 г. перерегистрация существующих обществ и союзов стала далеко не формальным мероприятием, она была проведена с размахом и серьезными для всей системы общественных организаций последствиями. К моменту завершения перерегистрации в марте 1930 г. число действующих организаций сократилось во много раз. Оставшиеся организации должны были отвечать всем требованиям, которые предъявлялись к ним уже новым нормативным актом – «Положением о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях)» от 30 августа 1930 г.

В преамбуле Постановления ВЦИК и СНК РСФСР «Об утверждении Положения о добровольных обществах и союзах (объединениях, клубах, ассоциациях, федерациях)» прямо говорилось, что новое Положение утверждается «в целях привлечения добровольных обществ и союзов к активному участию в социалистическом строительстве и ввиду необходимости в соответствии с этими целями коренной перестройки форм и методов работы названных объединений, на основе широкого привлечения в эти общества и союзы трудящихся масс и обеспечения пролетарского руководства»25.

Нововведения в этом документе носили очень конкретный и даже жесткий характер.

Положение 1930 г. отказалось от прежнего названия – «общества, не преследующие цели извлечения прибыли», и узаконило новое – «добровольные общества и союзы». В пункте 1 «Положения» было дано новое определение обществам и союзам: «Добровольные общества и союзы (объединения, клубы, ассоциации, федерации) являются организациями общественной самодеятельности трудящихся масс города и деревни, ставящими своей задачей активное участие в социалистическом строительстве Союза ССР, а также содействующими укреплению обороны страны». В пункте 3 обозначались границы общественной деятельности: «Добровольные общества и союзы строят свою деятельность в соответствии с общегосударственным планом народного хозяйства и социально-культурного строительства, а также практически участвуют в разрешении очередных задач Советской власти по соответствующим отраслям социалистического строительства. Научно-исследовательская деятельность обществ и союзов должна строиться на основе, обеспечивающей марксистско-ленинскую проработку вопросов в соответствующих отраслях знаний». Заметно ужесточался контроль и надзор за общественными организациями. Эти функции, помимо НКВД, возлагались теперь на наркоматы и государственные учреждения, к ведению которых относилась деятельность того или иного общества, а также на самые крупные общественные организации – профсоюзы и кооперацию. Кроме того, Положение устанавливало обязательность контроля за общественными организациями со стороны масс «путем постановки отчетов этих объединений на широких собраниях рабочих, крестьян, колхозников, обследования их деятельности рабочими бригадами, а также путем установки шефства отдельных предприятий над обществами или союзами» (пункт 27). В «Положении» 1930 г. сохранялся классовый подход к обществам и союзам; учредителями и членами их могли быть все граждане, за исключением лиц, лишенных избирательных прав. Документ не распространялся на профессиональные союзы и организации, уставы которых утверждались СНК СССР и РСФСР. В пункте 7 специально оговаривалось, что общества и союзы «не могут ставить своей задачей защиту правовых и экономических интересов своих членов». Вся деятельность добровольных обществ должна была соответствовать законам и политике Советской власти. В случае нарушения законодательства или общей политики Советской власти, а также отклонения от задач и целей, определенных уставами обществ, контролирующие органы имели право отводить отдельных членов организаций или их руководителей, досрочно распускать руководящие органы, а также принимать другие меры, вплоть до ликвидации обществ (пункт 26).

Таким образом, в период с 1922 по 1930 г. в законодательстве об общественных организациях последовательно проводились и были закреплены основные принципы государства диктатуры пролетариата. Они выразились в классовом подходе к любым гражданским объединениям, создании организаций с определенным социальным составом, в партийном руководстве общественной деятельности (начиная от признания политически нужных организаций и до детальной регламентации их работы), в подконтрольности общественных объединений государственным органам (от сотрудничества с ними и до включения общественной деятельности в народно-хозяйственный план страны).

Итоги развития законодательства об общественных организациях были подведены в «Положении о добровольных обществах и союзах» 1932 года, которое оставалось действующим до 1991 г.